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欧盟贸易救济立法修改的合规性思考


2019-2-22    来源:法制日报-法制网



    
欧盟贸易救济立法修改中,存在“市场严重扭曲”及与之相关的倾销幅度计算方法、《中国市场严重扭曲报告》的法律地位及合规性、以及损害累计评估情形下部分弃用低税规则所导致的歧视性等与多边贸易规则相关的重要问题。在WTO改革的大背景下,相关问题的解决方式,将影响未来多边贸易规则的发展。

一、WTO成员使用替代国计算倾销幅度是一般规则还是例外?

欧盟从一开始就将中国与其他国家在贸易政策上加以区分对待。从“政府经营国家”到“非市场经济国家”,欧盟都使用替代国(或参照国)计算倾销幅度。

在2016年12月11日前,欧盟对中国使用替代国的行为有中国入世议定书第15条作为依据。2016年12月11日后,欧盟继续在反倾销调查案件中使用替代数据的做法分为两个阶段:第一阶段是欧盟贸易救济立法修改前,欧委会在调查中仍选择替代国,并提出仅当应诉企业获得市场经济地位后,其提交的国内销售价格和生产成本数据方可被考虑;第二阶段是相关法规修改后,虽然不再区分市场经济国家和非市场经济国家,但建立了“市场严重扭曲”这一新概念。欧盟反倾销调查的新方法论,实质上是对所谓“市场严重扭曲”的国家和产业,仍将以构造价格计算倾销幅度,和过去有条件接受中国企业内销成本的做法差别不大。

2016年12月12日,中国就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法,先后提出世贸组织争端解决机制下的磋商请求,正式启动世贸组织争端解决程序。2017年11月14日,欧盟提交了“中国诉欧盟现行反倾销基本条例”(DS516)第一次书面陈述,美国也申请作为本案第三方并提交书面评论。在美欧的书面陈述中,不仅就中国入世议定书第15条是否仍有效进行抗辩,还用很大篇幅论证在确定正常价值时使用“替代国”或替代数据做法符合世贸组织一般性规定。

结合WTO成员的实践,目前大部分成员仍将替代国作为计算倾销幅度的例外。如果“世贸组织反倾销规则确定正常价值的方法是不穷尽的”,则《反倾销协定》的纪律性和可预测性将大幅降低。DS516案仍在审理过程中,其结果不仅涉及欧盟贸易救济立法修改中正常价值计算方法的规定,也会对《反倾销协定》和各国反倾销实践产生重要影响。

二、市场扭曲报告的自授权性及扩张性是否符合WTO规则?

根据欧盟修订后的反倾销规则,为确定“市场严重扭曲”,欧委会应制定、发布并定期更新关于“市场严重扭曲”的报告,欧盟产业在提交立案或复审申请时可援引这些报告中的信息进行指控。也就是说,欧委会作为欧盟贸易救济调查机关,既自行制定并发布所谓“市场扭曲报告”,又依据报告作出裁决。这种自行证明其他WTO成员为“市场严重扭曲”情形的做法,和直接列举非市场经济国家只存在形式上的区别。

《反倾销协定》并未授权成员评定其他国家的经济模式,依据自身评定对其他成员使用替代数据,可以认定为一种单方解释多边条约的行为。如果WTO成员能够通过国内立法,授权贸易救济调查机关确定其他成员的市场经济状况,并将其作为使用替代数据的依据,各国贸易救济规则将会陷入混乱。同时,欧委会发布的《中国市场严重扭曲》报告中,不仅有对补贴的评判,还广泛涉及产业政策、国有企业、金融政策、产能过剩等问题,很多并不受多边贸易规则限制。因此,欧盟“市场扭曲报告”的合规性问题,既涉及评定其他成员的权利,也与国际贸易规则的范围和扩张性相关,是影响国际贸易法未来发展的重要问题之一。

三、损害累计评估和部分弃用低税规则是否导致对特定国家的歧视?

欧盟贸易救济规则规定在确定实质性损害时采用累计评估的方法。累计评估本身符合WTO规则,但在选择性弃用低税规则的情况下,有可能出现出口量小、对进口国市场影响小、倾销幅度低的国,,最终适用的税率反而最高的情况。损害累计评估和部分弃用低税规则同时适用,可能导致排除特定国家产品的结果,违反非歧视性原则。

中欧就欧盟反倾销法规的争端仍待WTO裁决,虽然在相关领域存在分歧,但中欧都是多边贸易体制的坚定支持者,希望提高贸易投资自由化和便利化,抵制保护主义与单边主义,推动更加开放、平衡、包容和普惠的全球化。因此,中欧双方在WTO改革中具有合作的基础。目前中欧双方在WTO改革中开展合作,并为此建立世贸组织改革副部级联合工作组。中欧双方在WTO改革中应考虑首先合作解决涉及到WTO存续与发展的关键性问题。对于双方在贸易救济领域存在的分歧,可以尽量通过WTO争端解决机制解决。

一、求同存异,将解决上诉机构危机作为WTO改革的第一步。

争端解决机制被视为世界贸易组织“皇冠上的明珠”。由于美国阻挠上诉机构成员任命,上诉机构成员已由7位减少至3位。如果美国继续阻挠上诉机构成员任命,到明年12月份,上诉机构将只剩下1位成员,将面临着瘫痪的威胁。

有效的争端解决机制,是WTO和GATT最大的区别;而缺少有效的争端解决机制,将使WTO退回至GATT时代。WTO争端解决机制在为多边贸易体制提供可靠性和可预测性方面是一个重要因素。缺少能够有效运作的上诉机构,争端解决机制将会整体失效。在目前错综复杂的贸易保护形势下,各成员间对于在协定项下的权利义务观点各异且相互冲突。不首先破解争端解决机制的有效性问题,就没有对既有协定的权威性澄清,难以在成员间达成妥协。在对既有协定的认识仍存在冲突的情况下,WTO改革也将无从谈起。

为维护多边贸易体制,保障并完善争端解决机制,2018年11月,欧盟、中国、加拿大、韩国等多个世贸组织成员向WTO提交了关于争端解决上诉程序改革的联合提案。中欧会同其他世贸组织成员联合提出提案,旨在回应并解决相关成员对上诉程序关注,维护和加强上诉机构的独立性和公正性,并推动尽快启动上诉机构成员遴选程序。该提案代表中欧双方就WTO改革中优先解决上诉机构危机问题达成一致,这也是中欧世贸组织改革联合工作组的一项积极成果。

二、中欧应在争端解决机制项下解决欧盟贸易救济立法修改中存在的重大问题。

欧盟贸易救济立法中存在的重大问题,包括“市场严重扭曲”问题、中国市场严重扭曲报告、原材料扭曲与部分弃用低税规则等。欧委会通过其发布的《中国市场严重扭曲报告》确定“市场严重扭曲”情形,再使用替代数据计算倾销幅度。同时,为了修正过去损害幅度较低而导致的无法适用较高倾销税率的情况,引入原材料扭曲情况下部分弃用低税规则。上述三项规则导致的直接结果是欧盟贸易救济工具对中国出口产品保留了使用替代数据的自由裁量权。上述三大问题是相互关联、相辅相成的,前两个问题都与中国入世议定书第15条到期后欧盟应如何履行其条约义务密切相关,同时也涉及《反倾销协定》相关规则的解释。考虑到中欧之间就中国入世议定书第15条到期后双方的权利义务的转变问题存在较大分歧,以及在WTO争端解决机制改革方案问题上的一致性,通过WTO争端解决机制来解决中欧在欧盟贸易救济立法中存在的分歧,应是当前形势下的最佳方案。

三、在透明度和补贴通报问题上,中欧可以展开更多合作。

欧盟提交的WTO改革概念文件建议对补贴通报建立更有效的委员会层面的监督机制;引入履行通报义务的激励措施,和对故意违反通报义务的制裁;实施反向通报制度;加强贸易政策审议机制等。

中国一直以来都切实履行世贸组织补贴与反补贴措施协议,对于禁止性补贴全面取消,同时尽可能减少采用可诉补贴。认真做好贸易政策合规工作,确保贸易政策符合世贸组织规则,也是中央政府的一贯要求。

在补贴问题上,更全面、制度性的通报不仅有利于在多边层面建立良好的国家形象,也有利于中央政府从制度上建立补贴的逐级报告制度。中国一直是贸易政策审议机制的积极参与者,世贸组织至今已经成功对中国进行了7次贸易政策审议,相关政策在贸易政策审议机制中得到大多数成员的肯定。在透明度和补贴通报问题上,中欧之间存在进一步合作的基础。在增强补贴通报的纪律性问题上,中国可以有所作为。